Ketika DPR Memble dan Birokrasi Tidak Efisien

Pemilihan umum (pemilu) mestinya membawa angin segar dan harapan baru bagi Indonesia. Tetapi, tidak sedikit kalangan yang cenderung pesimistis dalam menatap hasil pemilu yang akan dilaksanakan pada 9 April nanti. Adakah cara untuk menjaga angin segar itu? Berikut ulasan peneliti Paramadina Public Policy Institute Mohammad Ikhsan.

MUSIM kampanye calon anggota legislatif 2014–2019 baru saja dimulai. Rakyat pun diwanti-wanti untuk menggunakan hak pilihnya alias tidak golput. Tetapi, kalau melihat kenyataan lebih dari 90 persen anggota DPR petahana kembali mencalonkan diri, padahal kinerja mereka jauh dari membanggakan, tidak salah bila sebagian kita lalu merasa dihadapkan pada dilema. Di sisi lain, performa birokrasi yang cenderung inefisien juga masih jauh dari ideal.

Melihat kinerja legislasi parlemen di Senayan, fakta berikut layak dicermati. Capaian rancangan undang-undang (RUU) yang disahkan menjadi undang-undang selama 2013 hanya 21 UU dari target sebanyak 75 RUU. Dari jumlah itu, delapan RUU berasal dari dari program legislasi nasional (Prolegnas), 11 RUU daerah otonomi baru (DOB), dan sisanya dari luar RUU Prolegnas.

Minimnya UU baru dibandingkan target Prolegnas mengindikasikan kinerja legislasi parlemen masih memble. Sebagai pembuat UU, DPR terkesan tidak fokus dalam menjalankan mandat konsitusionalnya. Lahirnya 11 UU DOB di luar Prolegnas juga mengesankan pemerintah melalui menteri dalam negeri tidak konsisten terhadap komitmen moratorium pembentukan provinsi dan kabupaten/kota baru.

Pembentukan UU tentang DOB tanpa melalui Prolegnas menebarkan aroma kepentingan jangka pendek anggota parlemen menjelang Pemilu 2014. Tampak jelas bahwa masing-masing aktor pemekaran DPR vis-à-vis pemerintah lebih mengedepankan kepentingan politik jangka pendek, seperti menggalang dukungan elektoral dari masyarakat di daerah-daerah yang baru dimekarkan.

Memang, tidak dapat dipungkiri bahwa usul membentuk daerah-daerah baru berasal dari masyarakat setempat. Aspirasi mereka lalu disampaikan melalui wakil-wakil rakyat di DPR. Namun, pembentukan daerah otonomi baru jelas membawa dampak signifi kan pada penyediaan infrastruktur bagi eksekutif, legislatif, dan lembaga yudikatif di daerah baru tersebut.

Selama 2013, terdapat 11 DOB yang tersebar di Sumatera Selatan, Papua Barat, Sulawesi Tenggara, Sulawesi Tengah, Maluku Utara, Sulawesi Barat, Nusa Tenggara Timur, dan Kalimantan Timur. Di satu sisi, bisa dipahami semangat warga daerah untuk menjadi lebih otonom. Namun, mestinya peme rintah mampu mengelola ekspektasi publik yang terlalu tinggi (over-expectation) tersebut menjadi lebih rasional. Termasuk mempertimbangkan konsekuensi keberadaan DOB bagi kepentingan jangka panjang, terutama menyangkut kesejahteraan masyarakat.

Di sisi berbeda, kinerja pemerintah di bidang anggaran juga tidak terlalu membanggakan. Hasil evaluasi Direktorat Jenderal Anggaran (DJA) Kementerian Keuangan atas dokumen Rencana Kerja Anggaran Kementerian/Lembaga (RKA K/L) 2012 mencatat penyerapan anggaran hanya sebesar 88,86 persen.Efisiensi RKA K/L pun hanya sebesar 35,97 persen.

Pencapaian paling tinggi bagi K/L adalah capaian output (keluaran), sebesar 163,94 persen. Ini pun dengan catatan masih banyak yang bersifat administratif belaka, belum sampai pada output substantif.

Output administratif, misalnya, laporan dan dokumen sebanyak lebih dari 3.800 (dengan pagu anggaran Rp 45 triliun). Capaian output administratif ini setidaknya menunjukkan bahwa birokrasi pemerintah masih belum beranjak dari penyakit inefisiensi yang telah lama diidap.

Tahun ini kita memperingati satu dekade berlakunya regulasi tentang pokok-pokok keuangan negara yang berisi tiga paket: UU Keuangan Negara, UU Perbendaharaan Negara, serta UU Pemeriksaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara. Tiga paket UU tersebut telah mengubah lanskap proses penganggaran pemerintah pusat maupun pemerintah
daerah.

Tiga perubahan lingkungan mendahului UU Keuangan Negara, yaitu adanya keinginan besar mengubah UU Keuangan Negara warisan kolonial, kesadaran memiliki dua anggaran (daftar isian program dan daftar isian keuangan) mendorong inefisiensi, dan tuntutan kuat mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik (good governance).

Di samping tiga perubahan eksternal itu, situasi politik nasional era reformasi menuntut prinsip checks and balances dalam tahapan penyusunan APBN. Bila DPR pada masa Orde Baru hanya menjadi ”tukang stempel” semua kebijakan pemerintah, kini DPR bahkan turut menentukan program dan kegiatan masing-masing kementerian/lembaga. Pendulum bandul kuasa anggaran pun beralih dari tangan presiden ke DPR.

Melihat kinerja DPR yang masih jauh dari harapan dan inefi siensi anggaran pemerintah yang terus berlanjut, penguatan kapasitas perencanaan dan penganggaran K/L menjadi kebutuhan mendesak pasca terpilihnya anggota DPR dan pemerintahan baru tahun ini. Perbaikan arsitektur data dan informasi kinerja pada masing-masing K/L dapat menjadi titik awal. Kementerian Keuangan perlu terus memperbaiki arsitektur data dan informasi kinerja yang lebih berorientasi pada hasil/capaian (outcome) ketimbang keluaran (output).

Pada saat sama, perbaikan output administratif menjadi output substantif juga menjadi kebutuhan mendesak berikutnya. Secara paralel, perbaikan kinerja DPR hasil Pemilu 2014 juga harus segera dilakukan, terutama dalam agenda reformasi penganggaran.

Di atas itu semua, kehadiran undang-undang yang mengatur dengan jelas mekanisme evaluasi dan penilaian atas kinerja DPR dan pemerintah juga sa ngat diperlukan. Termasuk di dalamnya, dorongan penggunaan informasi kinerja selain melalui alokasi anggaran. UU Kinerja ini penting agar agenda reformasi penganggaran dapat terus dikawal dan dipayungi regulasi yang mengikat DPR maupun pemerintah. (www.jpipnetwork.id)

Bagaimana Mengukur Capaian Kinerja?

MENGUKUR capaian kinerja birokrasi pemerintah dan DPR bukan persoalan mudah. Apalagi jika yang diharapkan adalah pengukuran kinerja yang bersifat substantif, bukan lagi mengukur capaian administratif.

Contoh sederhana, apa yang sudah dicapai dari penerapan Undang-Undang (UU) Keuangan Negara selama sepuluh tahun terakhir? Evaluasi Direktorat Jenderal Anggaran Kemenkeu memberi bukti bahwa UU Keuangan Negara pascareformasi belum cukup menghasilkan birokrasi yang efisien.

Meski demikian, kita tidak perlu berkecil hati dengan capaian minimal tersebut. Pasalnya, reformasi penganggaran di banyak negara memang lebih bersifat evolutif dan bertahap ketimbang revolutif dan radikal. Hal itu bertujuan untuk menjaga ”stamina” perubahan terhindar dari penyakit kelelahan (fatigue).

Demikian pula yang terjadi dalam konteks kinerja legislatif. Sepuluh tahun lalu JPIP memasukkan agenda monitoring dan evaluasi (monev) kinerja Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) pada pelaksanaan Otonomi Awards 2004. Penilaian dilakukan terhadap institusi DPRD, bukan individu anggotanya.

Parameter kinerja institusional DPRD diderivasi ke dalam empat indikator, yaitu kinerja fungsional, peran dalam perubahan, kinerja distributif, dan kinerja membangun kepercayaan publik. Di antara empat indikator tersebut, JPIP memfokuskan diri pada dua indikator, yakni kinerja fungsional dan kinerja distributif.

Kinerja fungsional merujuk pada fungsi konstitusional legislatif, meliputi aspek representasi, legislasi, pengawasan, dan penganggaran. Sedangkan kinerja distributif merujuk pada peran mereka dalam alokasi sumber daya yang difokuskan pada lima isu kebijakan. Yaitu kebijakan pro pendidikan, pro kesehatan, pro orang miskin, pro pemerataan ekonomi, dan pro lingkungan hidup.

Saat itu, tiga tahun setelah digulirkannya desentralisasi dan otonomi daerah, tidak banyak terobosan yang dilakukan legislatif daerah dalam meningkatkan peran mereka pada dua indikator tersebut. Namun, sebagai sebuah proses, temuan hasil monev saat itu merupakan titik awal yang perlu terus diukur perkembangan dan kemajuannya.

Dalam perkembangan berikutnya, memang terjadi banyak perubahan, baik di internal dewan maupun lingkungan eksternal. Tingkat kepercayaan publik terhadap legislatif juga tercatat cenderung menurun dari pemilu ke pemilu. Meski banyak faktor yang jadi pemicu, kondisi itu tentu menjadi tantangan tersendiri bagi kalangan parlemen sebagai salah satu institusi demokrasi.

Karena itu, gagasan tentang perlunya UU Kinerja menghadirkan sebuah momen yang perlu direspons positif oleh berbagai pihak. Sebab, dengan cara tersebut, kepercayaan publik terhadap penyelenggaraan pemilu dan institusi parlemen diharapkan bisa meningkat.

Empat indikator konseptual yang dimiliki JPIP dan sebagian telah digunakan untuk mengukur kinerja DPRD sepuluh tahun lalu tampaknya layak dipertimbangkan. Tentu hal itu akan terwujud jika kalangan DPR memang berkomitmen memperbaiki diri dan merespons perubahan lingkungan yang terjadi secara positif. Tanpa komitmen DPR, harapan itu hanya tinggal angan. (day/jpip)

Arsip PDF :